全球“营商环境优化”的热潮下，中国的评估标准是…… | 社会科学报
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科学方法
原文 ：《以科学评价方法促营商环境优化》
作者 | 华东师范大学法学院教授、（名誉）院长 张志铭
图片 | 网络
在最为宽泛的层面，“营商环境”是与企业营利活动有关的一切要素综合而成的动态体系，涵盖了影响企业活动的经济、政治、文化、社会乃至环境质量等各方面要素。从这一角度出发回顾我国改革开放四十年，可以发现我国改革开放的过程，也是整体营商环境完善的过程。但随着改革开放的深入，土地、劳动力等生产要素的红利边际递减，招商引资政策对外资的吸引力也在降低。
全球范围内兴起了以提升市场经济法治质量为目标的“营商环境优化”热潮：美国与欧盟各国通过降低税负，简化税收程序；俄罗斯与印度则以世界组织进行的营商环境评估为蓝本，以提升国际排名为直接目标，制定本国营商环境优化政策。受此次全球“营商环境优化”热潮的影响，同时也为解决生产要素红利边际效益递减带来的问题，国务院相继推行“负面清单”、“简政放权”、“放管服”等一系列举措，通过行政改革释放制度红利，并于2018年提出“优化营商环境”。
此轮营商环境优化，一方面是深化改革，释放制度红利；另一方面则是对市场经济法治效率全球竞争的回应。自2018年1月，国务院首次常务会议上正式提出进一步优化营商环境；再至11月，国务院决定正式开展中国营商环境评价，全面铺开营商环境优化工作，我国营商环境评估和优化，一直都以“国际可比，对标世行，中国特色”的原则进行。与之前不同，当下所强调的“优化营商环境”，主要着眼于与企业经营有关的微观法治环境，通过具体法律法规的完善，行政程序和监管流程的环节优化，为市场主体提供良好的软环境。可以说，我国营商环境改善正在从硬环境角度转向软环境角度，继而转向软环境中的法治环境。
面临优化微观层面“营商法治环境”这一新课题，我国急需一套科学的测量工具，以对目前语境下的“营商环境”进行评估，并以此为基础形成有效的优化方案。基于以上背景，营商环境评价指标在设计过程中，应有两个面向：其一，在评估技术上，参照世行《营商环境报告》，形成对企业经营过程中微观法治环境侧评估；其二，在评估内容上，关照中国国情，直面我国企业在经营过程中遭遇的微观法治难题，并以此为基点，解决中国营商环境问题。
在评估技术上，应借鉴世行围绕企业生命周期，按照“动机—行为—效果”的绩效模型设计指数。我国可借鉴世行通过客观问题为主要内容的问卷调查方法，进行主观测量，从而获得法律运行的实际情况。为了避免主观调查带来的偏见与信息模糊的情况，世行问卷中去除了主观问题，而仅对法律法规的文本信息和实际的行政程序进行测量。世行问卷还在每一个评估方面下都设定标准情景案例，对关键术语进行定义，进一步限制答题范围。由于世行问卷的发放对象是经常接触专业业务的人士，对法律规范及其适用更为熟悉，对业务处理中的法律适用变化也更为关注。标准情景案例中涉及的法律法规，虽在文本上有所规定，但如果出现在实际情况中极少适用，以致于专业人士不知晓的情况，实际上就反映了相关法律法规只是“一纸空文”。
但世行的营商环境评估并非完美无缺。从指标上看，世行所采用的指标与其试图测量的内容之间指向性有限。世行“营商便利度”名次也仅能为各国市场法治环境的比较提供部分参照。因此，世行团队在《2018营商环境报告》中提醒：“营商环境改革和市场监管改革，仅能为可持续经济增长打下一部分坚实基础。在营商环境之外，还有诸如公共财政的有效管理、教育投入的增加，以及新技术的运用等方面需要得到同样的关注。”这提醒我国在进行营商环境评估和优化时，要最终落脚于“中国国情”。
因此，在评估内容上，我国应围绕企业经营的生命周期，以企业经营过程遭遇的营商法治问题为主线，设置我国营商环境评价指数的六个一级指标，包括：市场进入与退出、融资、劳动力获得、市场监管影响、纠纷解决、税费缴纳。同时，为了避免测量指标“大而化之”的缺点，我国营商环境评价也同样不进行主观感受评价，仅针对经营流程中与行政监管、法律执行相关的具体流程，进行客观层面测量（时间成本、金钱成本和相关流程步骤）。评价对象则由政府部门、企业经营者和相关领域专业人士（律师、公证人员、法官、建筑师）构成，形成对我国营商环境的立体评价。
文章原载于社会科学报第1641期第1版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。
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